Cuando estamos frente casos de personas que han ingresado irregularmente a Chile hace muchos años atrás sin que la autoridad haya sancionado este hecho, nos preguntamos si corresponde todavía castigarlo, o si el paso del tiempo impide hacerlo. La misma pregunta surge cuando se trata de medidas de expulsión dictadas por la autoridad migratoria hace muchos años atrás, cuando éstas no se han ejecutado. ¿Podrían estos actos administrativos dejar de producir sus efectos?
¿Qué entendemos por prescripción?
Para poder abordar este tema, en primer lugar hay que recordar que el Código Civil chileno en su artículo 2492 señala que “la prescripción es un modo […] de extinguir las acciones y derechos ajenos, por […] no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los demás requisitos legales. Una acción o derecho se dice prescribir cuando se extingue por la prescripción.”
Se ha planteado que la prescripción es uno de los principios generales del derecho, entendidos como orientaciones estructurales que integran la ley, en los casos que sea necesario en ausencia de norma. Si se reclama la prescripción de una acción en un asunto distinto de los que regula el Código Civil, los tribunales deben resolver la solicitud, aunque no exista una norma que aplique la prescripción a esa materia específica, tal como se señala en nuestra Constitución Política de la República en su artículo 76 inciso 2, referente a las facultades de los Tribunales de Justicia: “Reclamada su intervención en forma legal y en negocios de su competencia, no podrán excusarse de ejercer su autoridad, ni aun por falta de ley que resuelva la contienda o asunto sometidos a su decisión.”
Hay discusión sobre la aplicación de la prescripción frente a las infracciones administrativas, ya que no hay una norma expresa que refiera a ella de manera general, sino que sólo existe en algunas áreas en particular. Sin embargo, al ser considerado un principio general del derecho, la prescripción también se debería aplicar en materia administrativa como una forma de extinción de la responsabilidad administrativa o infraccional en la que ha incurrido una persona, por el transcurso del tiempo, tal como lo señala el profesor Eduardo Cordero[1]. Además, este mismo autor indica que es importante establecer que las infracciones o sanciones administrativas no son imprescriptibles, ya que esta es una regla excepcional que se aplica a los crímenes de mayor gravedad, como los de lesa humanidad o el genocidio.[2]
[1] Cordero. E. “El plazo en la prescripción de las infracciones y sanciones administrativas”, Revista Chilena de Derecho, vol, 47 N°2, pp. 362.
[2] Ídem, pp. 372.
¿Prescribe la responsabilidad administrativa de una persona al ingresar a Chie por un paso no habilitado?
Antes de analizar la prescripción de la resolución que dicta la medida de expulsión en contra de una persona que ha hecho ingreso por paso no habilitado, es importante analizar qué dice la Ley de Migración y Extranjería respecto a la causal de expulsión y el transcurso del tiempo para la dictación de dicho acto.
El artículo 127 N°1 de la Ley 21.325 establece que “son causales de expulsión del país para los titulares de un permiso de permanencia transitoria y para aquellos que carezcan de un permiso que los habilite para residir legalmente en el país […] 1. Ingresar al país no obstante configurarse a su respecto una causal de prohibición de ingreso de las señaladas en el artículo 32 […].”
Luego, el artículo 32 N°3 señala: “Se prohíbe el ingreso al país a los extranjeros que: 3. Intenten ingresar o egresar del país, o hayan ingresado o egresado, por un paso no habilitado, eludiendo el control migratorio o valiéndose de documentos falsificados, adulterados o expedidos a nombre de otra persona, en los cinco años anteriores.”
Según estas normas, para que la autoridad administrativa invoque como causal de expulsión de un extranjero su ingreso por paso no habilitado a Chile, debe también tomar en consideración el tiempo trascurrido desde que ocurrió ese hecho, el que no puede ser superior a cinco años.
Además de lo anterior, la jurisprudencia de la Corte Suprema se ha ido pronunciando respecto de la prescripción de las infracciones administrativas señalando lo siguiente:
- En un primer momento, el plazo de prescripción de las infracciones administrativas se asimiló al de las faltas penales, aplicándose los artículos 94 y 97 del Código Penal, estableciéndose en seis meses. Este fue el criterio sostenido por la Corte Suprema entre los años 2008 y 2007, criterio que también fue adoptado por la Contraloría General de la República.
- Posteriormente, se ha ido asentando el criterio de aplicar las normas del Código Civil, particularmente sus artículos 2514 y 2515, considerándose un plazo de prescripción de cinco años tratándose de las infracciones administrativas.
Si tomamos en cuenta que este segundo criterio adoptado coincide con lo establecido en el artículo 32 N°3 ya citado, y teniendo en cuenta además que la prescripción se debe aplicar tanto a favor como en contra del Estado, según el artículo 2497 del Código Civil, estimamos que cuando una persona ha hecho ingreso irregular al país hace más de cinco años, no corresponde que sea expulsada por este hecho, porque opera la prescripción.
Y, aún si no fueran aplicables las normas del Código Civil, no se puede desconocer que la medida de expulsión como sanción administrativa, por su intensidad supone la aplicación del ius puniendi del Estado, por lo que se podría invocar también el artículo 94 del Código Penal, que establece la prescripción de la acción penal, respecto de los simples delitos, en cinco años. Lo anterior, relacionando la responsabilidad administrativa del ingreso clandestino, mediante el principio de proporcionalidad, con un simple delito, a causa de la gravedad de la infracción, considerando el ordenamiento jurídico en su conjunto y asegurando una solución coherente y armónica.[1]
[1] Cordero. E. “El plazo en la prescripción de las infracciones y sanciones administrativas”, Revista Chilena de Derecho, vol, 47 N°2, pp. 372
Si se dicta una medida de expulsión y esta no es ejecutada, ¿corre un nuevo plazo para que se entienda prescrita?
Puede ocurrir también que, habiendo la autoridad dictado un acto de expulsión dentro del plazo de cinco años que tenía para hacerlo, dicha expulsión no haya sido ejecutada por la Policía de Investigaciones de Chile, es decir, que la persona afectada no haya sido materialmente expulsada del país.
En estos casos podría aplicarse lo señalado por el profesor Eduardo Cordero en cuanto a que estos los administrativos de expulsión se pueden asimilar a un título ejecutivo. Esta idea se basa en que el acto no produce sus efectos por sí mismo, ya que requiere la intervención de otra autoridad administrativa para ejecutarlo[1] (como en el caso de la ejecución de la medida de expulsión, que es ejecutada por la Policía de Investigaciones), teniendo el acto fuerza ejecutiva según el artículo 3 inciso final de la Ley 19.880: “Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional.”
Por lo tanto, si se concluye que los actos administrativos sancionatorios se asimilan a un título ejecutivo, en concordancia con el artículo 2515 del Código Civil, se entenderá que dicho acto prescribe a los tres años desde que la obligación se hace exigible, es decir, desde que se dictó la medida de expulsión y la autoridad policial estuvo en condiciones de expulsar del país a la persona afectada.
[1] Cordero. E. “El plazo en la prescripción de las infracciones y sanciones administrativas”, Revista Chilena de Derecho, vol, 47 N°2, pp. 375
¿Cómo se reclama la prescripción en los casos señalados?
Es importante tener presente que la prescripción debe ser reclamada ante un juez para que sea declarada, tal como señala el artículo 2493 del Código Civil: “El que quiera aprovecharse de la prescripción debe alegarla; el juez no puede declararla de oficio”. Por tanto, no basta con el solo hecho de haber transcurrido el tiempo necesario para que opere la prescripción, sino que debe ser declarada por un tribunal competente, a petición del interesado.